Realizacja strategicznych programów badań naukowych w latach 2011-2020 przyczyniła się do rozwoju kadr naukowych, lecz nie wpłynęła istotnie na realizację celów polityki naukowej państwa. Naukowe Centrum Badań i Rozwoju naruszało własne procedury wewnętrzne, a niekiedy też i przepisy prawa. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie w pełni korzystał z przysługującego mu prawa nadzoru i ewaluacji.
Uchwalony w 2011 r. Krajowy Program Badań. Założenia polityki naukowo-technicznej i innowacyjnej państwa wskazuje siedem strategicznych dla państwa kierunków badań naukowych i prac rozwojowych: 1) nowe technologie w zakresie energetyki, 2) choroby cywilizacyjne, nowe leki oraz medycyna regeneracyjna, 3) zaawansowane technologie informacyjne, telekomunikacyjne i mechatroniczne, 4) nowoczesne technologie materiałowe, 5) środowisko naturalne, rolnictwo i leśnictwo, 6) społeczny i gospodarczy rozwój Polski w warunkach globalizujących się rynków, 7) bezpieczeństwo i obronność państwa.
Na tej podstawie Narodowe Centrum Badań i Rozwoju (dalej: NCBR) przygotowało pięć strategicznych programów badań naukowych i prac rozwojowych: „Profilaktyka i leczenie chorób cywilizacyjnych – STRATEGMED” (dalej: „STRATEGMED”), „Środowisko naturalne, rolnictwo i leśnictwo – BIOSTRATEG” (dalej: „BIOSTRATEG”), „Nowoczesne technologie materiałowe – TECHMATSTRATEG” (dalej: „TECHMATSTRATEG”), „Społeczny i gospodarczy rozwój Polski w warunkach globalizujących się rynków – GOSPOSTRATEG” (dalej: „GOSPOSTRATEG”) oraz „Zaawansowane technologie informacyjne, telekomunikacyjne i mechatroniczne – INFOSTRATEG” (dalej: „INFOSTRATEG”).
Krajowy Program Badań (dalej: KPB) ma kierować środki na sfinansowanie najważniejszych dla kraju badań naukowych i prac rozwojowych. Łączny budżet programów strategicznych ogłoszonych podczas trwania kontroli NIK wyniósł 2,3 mld zł.
Ponadto w latach 2011-2020 Centrum kontynuowało programy i projekty o charakterze strategicznym podjęte wcześniej i nieobjęte Krajowym Programem Badań.
W latach 2011-2020 realizacja strategicznych programów badań naukowych (166 projektów badawczych o wartości dofinansowania 1,8 mld zł) przyniosła znaczny wzrost liczby nowych zespołów badawczych, uzyskanych stopni naukowych, publikacji i cytowań. Natomiast nie wpłynęła istotnie na realizację celów polityki naukowej państwa. Inne wskaźniki, jak np. liczba przedsiębiorstw utworzonych do komercjalizacji nowych rozwiązań, zwiększenie przychodów ze sprzedaży lub licencji praw własności przemysłowej bądź wzrost nakładów na działalność badawczo-rozwojową (B+R) podmiotów pozabudżetowych – zrealizowano w niewielkim stopniu.
Aktualna pozostaje ocena NIK z 2017 r., w świetle której cele i wskaźniki programu STRATEGMED zostały opracowane nieprawidłowo. NCBR nie zapewniło spójności celu głównego z celami szczegółowymi wskutek czego, zdaniem NIK, osiągnięcie celu głównego programu STRATEGMED, tj. zasadniczego postępu w zwalczaniu chorób cywilizacyjnych oraz medycyny regeneracyjnej na bazie jego wyników, będzie trudne lub niemożliwe.
Dwa programy – GOSPOSTRATEG i INFOSTRATEG – przygotowano rzetelnie i prawidłowo. Przy opracowaniu programów TECHMATSTRATEG i BIOSTRATEG, wbrew dyspozycji rozporządzenia z 2010 r. Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego (dalej: Minister lub Minister NiSW) ws. trybu realizacji zadań przez NCBR, nie określono wszystkich wymaganych ryzyk.
Nie podjęto realizacji kierunku 1 (nowe technologie w zakresie energii), a realizacja kierunku 3 (zaawansowane technologie informacyjne, telekomunikacyjne i mechatroniczne) nie wyszła poza etap wstępny.
Cele główne i szczegółowe programów BIOSTRATEG, TECHMATSTRATEG, GOSPOSTRATEG i INFOSTRATEG były logicznie spójne z przyjętymi w tych programach celami szczegółowymi i wskaźnikami planowanymi na poziomie produktu, rezultatu i wpływu.
Realizację części zadań związanych z finansowaniem i zarządzaniem programami STRATEGMED, BIOSTRATEG, TECHMATSTRATEG i GOSPOSTRATEG (w szczególności kontrolowanie projektów, obsługę komitetów sterujących i weryfikację raportów z realizacji projektów) NCBR powierzyło odrębnej osobie prawnej – NCBR+ sp. z o.o., co narusza przepisy prawa (zarządzanie strategicznymi programami badań naukowych i prac rozwojowych oraz finansowanie lub współfinansowanie tych programów jest ustawowym zadaniem NCBR) i mogło ograniczyć obiektywizm działań dotyczących programów strategicznych.
NCBR naruszało własne procedury wewnętrzne i zasady zarządzania programami strategicznymi, m.in. powoływało koordynatorów programów bez przeprowadzenia otwartego konkursu (dwa przypadki) oraz dopuszczało do konfliktu interesów poprzez niewyłączenie się członków komitetów sterujących z udziału w ocenie merytorycznej projektów i ich zmian.
W latach 2011-2020 przeprowadzono 10 konkursów, dofinansowano 166 projektów (w sumie 1,8 mld zł). i konkurs GOSPOSTRATEG przygotowano w sposób nierzetelny – nie przeanalizowano dogłębnie kwestii ograniczeń jednostek budżetowych w realizacji projektów w ramach tego programu. w efekcie trzykrotnie wprowadzano zmiany w regulaminie konkursu, czterokrotnie przedłużano termin rekrutacji, usunięto prawidłowo złożone wnioski z systemu, a ich ponowną rekrutację komunikowano ich redaktorom drogą mailową. Ponadto w ramach tego konkursu niezgodnie z ustawą o NCBR przyznano dofinansowanie w wysokości 4,84 mln zł.
Wykonawcy projektów prawidłowo utworzyli konsorcja naukowe, wydatkowali przewidziane środki i wykorzystywali aparaturę badawczą. w trzech skontrolowanych projektach zakładane wartości wskaźników nie zostały jednak osiągnięte.
Nie osiągnięto też wszystkich oczekiwanych wskaźników programów STRATEGMED, BIOSTRATEG, TECHMATSTRATEG i GOSPOSTRATEG, aczkolwiek ocena efektów nastąpi do pięciu lat po zakończeniu ich realizacji. Wartości wskaźników wykazywane w rocznych sprawozdaniach oparte były na niezweryfikowanych, a więc mało wiarygodnych deklaracjach wykonawców. NCBR nie porównywało również danych o wskaźnikach z poprzednim okresem sprawozdawczym, co wykluczało analizę tendencji wzrostowej lub spadkowej ich wartości, ustalenie jej przyczyn i ewentualną reakcję Centrum na niekorzystne zjawiska.
Niski poziom realizacji wskaźników programu STRATEGMED (ocenianych przed upływem pięciu lat od zakończenia programu) grozi nieosiągnięciem ich wartości docelowych a uzyskane w ramach tego programu rozwiązania cechuje niska innowacyjność. Również w programie BIOSTRATEG nie uzyskano przełomowych technologii.
Wzrastają koszty obsługi programów strategicznych (np. koszty opinii ekspertów, koszty obsługi komitetów sterujących itp.) pokrywane z dotacji podmiotowej.
NCBR dokonuje systematycznej ewaluacji programów strategicznych i aktualizuje ich założenia i harmonogramy. Nierzetelnie jednak monitoruje postęp ich realizacji, co wyklucza bieżącą ocenę postępów realizacji programów i ewentualne reakcje w postaci działań naprawczych. Realizację programów strategicznych poprzedzała ewaluacja ex-ante – założeń i możliwości osiągnięcia celów programów, NCBR prowadzi też ewaluację on-going lub mid-term, czyli w trakcie trwania realizacji, obejmującą ocenę efektywności programów i ich zgodności z założeniami. Żaden z kontrolowanych programów strategicznych realizowanych na podstawie KPB nie został zakończony, co uzasadniałoby przeprowadzenie ewaluacji ex-post – jednak tego rodzaju ewaluację, dotyczącą wyników i przyczyn ew. nieosiągnięcia celów, NCBR przeprowadziło wobec pięciu programów i projektów strategicznych realizowanych poza KPB.
Zakupiona lub wytworzona w projektach aparatura i sprzęt badawczy były zgodne z wykazem aparatury przewidzianym w umowach, pozostawały własnością wykonawców i były wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem przewidzianym w opisie projektów.
Udział finansowy przedsiębiorców w projektach realizowanych w ramach programów strategicznych wyniósł łącznie 0,27 mld zł, podczas gdy w kosztach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020 przedsiębiorcy partycypowali na poziomie 9,31 mld zł.
Minister NiSW zapewnił finansowanie programów strategicznych (choć wysokość środków nie była zwiększana w sposób przewidziany w ustawie o NCBR, tj. wraz ze wzrostem finansowego udziału właściwych podmiotów w realizację tych zadań), w ramach sprawowanego nadzoru przyjmował sprawozdania NCBR z ich realizacji i kontrolował je w ograniczonym zakresie. Nie korzystał jednak z opinii i konsultacji Komitetu Polityki Naukowej, organu pomocniczego w zakresie polityki naukowej państwa i podmiotu, który przygotował KPB.
Minister nie w pełni weryfikował zasadność planowanych przez NCBR kosztów realizacji i obsługi programów strategicznych, a to wskutek niewyodrębnienia kwot na poszczególne programy w kwotach dotacji celowej i podmiotowej. Ponadto w następstwie wadliwych rozwiązań nie dokonywano weryfikacji kosztów, a przyjmowano, że obsługa poszczególnych zadań wynosi tyle samo.
Minister nie ocenił też wpływu programów strategicznych na realizację celów polityki naukowej państwa ani nie przeprowadził ewaluacji KPB, co byłoby celowe w kontekście prac nad nowym dokumentem strategicznym – polityką naukową państwa. w rezultacie Minister nie miał wiedzy, w jaki sposób ogłoszone na podstawie KPB strategiczne programy badań naukowych wpłynęły na realizację celów polityki naukowej państwa.
Wnioski
Mając na uwadze wyniki kontroli, Najwyższa Izba Kontroli wnioskuje o:
Minister Edukacji i Nauki
- zwiększenie nadzoru nad przygotowaniem, realizacją i obsługą programów strategicznych przez NCBR, szczególnie pod względem finansowym oraz liczby przeprowadzanych w Centrum kontroli;
- dokonanie kompleksowej oceny efektów Krajowego Programu Badań i wykorzystanie jej wyników w pracach nad założeniami polityki naukowej państwa przygotowywanej na podstawie art. 6 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce.
Narodowe Centrum Badań i Rozwoju
- rzetelne przygotowywanie strategicznych programów badań naukowych i prac rozwojowych oraz konkursów;
- weryfikację zadań zleconych NCBR+ sp. z o.o. i doprowadzenie do ich zgodności z zakresem zadań przewidzianych do realizacji przez ten podmiot, według przepisów ustawy o NCBR;
- powoływanie koordynatorów strategicznych programów badań naukowych i prac rozwojowych zgodnie z założeniami tych programów;
- wypłata środków zgodnie z harmonogramami płatności;
- przyznawanie środków na podstawie pozytywnie zaopiniowanych wniosków wykazanych na liście rankingowej;
- rzetelne sporządzanie sprawozdań z realizacji programów strategicznych, w oparciu o zweryfikowane dane o realizacji wskaźników.
Wykonawcy (liderzy) projektów
- terminowe i rzetelne sporządzanie raportów okresowych z realizacji projektów;
- osiąganie wartości docelowych wszystkich wskaźników zaplanowanych w projekcie;
- zapewnienie mechanizmu kontrolnego nad realizacją projektów.
