Niewielka jest szansa na osiągnięcie w 2025 roku zapowiadanego w rządowych dokumentach celu miliona pojazdów elektrycznych – ostrzega NIK po kontroli. Elektromobilność w Polsce jest nadal na etapie początkowym, mimo upływu czterech lat od zaprezentowania wizji jej rozwoju. Pod względem liczby samochodów elektrycznych oraz infrastruktury jesteśmy wciąż na szarym końcu Europy. Rządowy Plan Rozwoju Elektromobilności nie poprawił sytuacji, gdyż realizowany był wybiórczo i z opóźnieniami. Budowa polskiego samochodu elektrycznego wciąż jest na etapie prototypu, samorządy nie dostały zapowiadanych funduszy na pojazdy elektryczne, a strefy czystego transportu nie sprawdzają się w warunkach polskich.
Według danych Międzynarodowej Agencji Energetycznej w 2019 roku globalny rynek osobowych samochodów elektrycznych osiągnął wielkość 7,2 mln sztuk. Liderem w tej dziedzinie są Chiny, gdzie prawie 3,4 mln samochodów ma napęd elektryczny, co stanowi 47% wszystkich samochodów elektrycznych na świecie, a tylko w 2019 roku sprzedano 1,06 mln nowych. Na drugim miejscu była Europa z liczbą 1,7 mln samochodów elektrycznych, w tym 561 tys. nowych nabytych w 2019 r. W Norwegii sprzedano około 80 tys. samochodów elektrycznych, w Niemczech 109 tys., a w Wielkiej Brytanii 75 tys. szt.
Polska na tym tle wypada blado. Według Licznika elektromobilności prowadzonego przez Obserwatorium Rynku Paliw Alternatywnych, na koniec 2019 r. po polskich drogach jeździło łącznie 8 637 samochodów osobowych elektrycznych. a przybyło zaledwie 4003 sztuk nowych samochodów. Zmienić ten stan rzeczy miał Program Rozwoju Elektromobilności, jeden ze strategicznych programów opublikowanej w 2016 r. Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030 r.) Przewidziano w nim m. in. program E-bus, który miał stymulować projektowanie i produkcję polskich pojazdów elektrycznych na potrzeby komunikacji miejskiej. Z kolei program Samochód elektryczny miał wspierać rozwój technologii, produkcji i rynku samochodów elektrycznych.
W marcu 2017 roku Rada Ministrów przyjęła Plan Rozwoju Elektromobilności w Polsce „Energia do przyszłości” oraz Krajowe ramy polityki rozwoju infrastruktury paliw alternatywnych. Według Krajowych ram polityki do 2025 r. po polskich drogach ma jeździć milion pojazdów elektrycznych. Z kolei Ustawą o elektromobilności wprowadzono m.in. obowiązek wykorzystywania samochodów elektrycznych przez instytucje publiczne oraz do świadczenia zadań publicznych. Dla poszczególnych okresów określono minimalną wielkość udziału samochodów elektrycznych we flotach.
NIK sprawdziła czy administracja publiczna zapewniła skuteczną realizację zadań dotyczących rozwoju elektromobilności w Polsce. Kontrola została przeprowadzona w Ministerstwie Energii (obecnie Ministerstwo Aktywów Państwowych), Narodowym Centrum Badań i Rozwoju oraz w 26 urzędach miast. Objęła lata 2016 – 2019.
Elektromobilność w Polsce jest nadal na etapie początkowym, mimo upływu w 2019 roku trzech lat od zaprezentowania planów jej rozwoju. Do czasu zakończenia kontroli w styczniu 2020 roku wizja elektromobilności zawarta w Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju, ujęta następnie w rządowych dokumentach operacyjnych, nie została zrealizowana w przewidywanym kształcie. Winne były opóźnienia w realizacji poszczególnych zadań oraz brak konsekwencji we wdrażaniu zaplanowanych instrumentów.
Zdaniem NIK istnieje duże ryzyko, że założony w rządowym dokumencie cel 1 mln zarejestrowanych pojazdów elektrycznych w 2025 roku nie zostanie osiągnięty. Już teraz wiadomo z wysokim prawdopodobieństwem, że nie zostanie zrealizowany cel zarejestrowania w Polsce do 2020 roku 50 tys. pojazdów elektrycznych. Do końca lipca 2020 roku zarejestrowano tylko 13 057 pojazdów elektrycznych – ok. 26 % celu na 2020 r. Nawet w rządowych dokumentach strategicznych przyjmowanych w 2019 r. stopniowo wycofywano się z wizji miliona pojazdów elektrycznych w 2025 r. W Strategii Zrównoważonego Transportu do 2030 r. założono, że flota samochodów elektrycznych docelowo będzie liczyła 600 tys. sztuk.
Podobnie liczba ogólnodostępnych punktów ładowania jest niższa niż planowana. Według danych zawartych w Ewidencji Infrastruktury Paliw Alternatywnych do końca 2019 r. uruchomiono 1 307 takich punktów, tj. 20,4% ich liczby przewidywanej w Krajowych ramach polityki do osiągnięcia w 2020 r. Zrealizowany w 115% został za to cel zainstalowania punktów ładowania o dużej mocy – 459 sztuk. Głównymi przyczynami niskiego stopnia rozwoju infrastruktury ładowania były początkowa niska liczba stacji ładowania i konieczność nadrobienia opóźnień. Poziom kosztów budowy i funkcjonowania infrastruktury okazał się za wysoki przy ograniczonym rynku pojazdów elektrycznych. Ze skontrolowanych 21 miast o liczbie mieszkańców co najmniej 100 tys., tylko w Katowicach rozwój infrastruktury przekroczył wielkość progu określonego w ustawie o elektromobilności na koniec 2020 roku.
Fundusz Niskoemisyjnego Transportu, który miał być źródłem wsparcia finansowego między innymi dla samorządów i instytucji publicznych, nie spełnił swojej roli. Nie wdrożono systemu bezpośrednichdopłat do nabycia samochodów elektrycznych oraz dla rozwoju infrastruktury ładowania. Powodem były istotne opóźnienia przy wprowadzaniu regulacji prawnych. Minister Aktywów Państwowych dopiero pod koniec grudnia 2019 roku wydał kluczowe rozporządzenia do ustawy o FNT, które praktycznie nie weszły w życie. Zamiast dopłat środki finansowe z funduszu w łącznej wysokości 684 tys. zł zostały przeznaczone na obsługę funduszu, który nie zafunkcjonował operacyjnie.
Niepewna jest przyszłość elektromobilności w samorządach. Wzorcową rolę administracji we wdrażaniu elektromobilności miały odegrać m.in. samorządy poprzez nabywanie pojazdów elektrycznych do flot urzędów ich obsługujących, wykonujących zdania publiczne lub flot wykonujących te zadania przez podmioty zewnętrzne jak również flot komunikacji miejskiej. Aż 79% skontrolowanych miast w końcu 2019 roku nie posiadało we flocie urzędu żadnego samochodu elektrycznego. Natomiast 18% osiągnęło zapisany w ustawie o elektromobilności wymóg 10% udziału samochodów elektrycznych we flocie urzędu jeszcze przed terminem 1 stycznia 2022 r. Do braku realizacji limitów przyczyniły się głównie kwestie finansowe, w tym brak dofinansowania z Funduszu Niskoemisyjnego Transportu oraz brak dofinansowania do innych form nabywania pojazdów elektrycznych aniżeli zakup. Problemem są także nierealne terminy zawarte w ustawie, dotyczące pojazdów używanych do wykonywania zadań publicznych. W kontekście sygnalizowanego przez miasta braku na rynku specjalistycznych samochodów z wymaganym napędem elektrycznym lub gazowym trudno będzie zrealizować wymogi ustawowe a zatem może powstać istotne ryzyko wygasania z mocy ustawy o elektromobilności dotychczas zawartych umów na świadczenie zadań publicznych z podmiotami zewnętrznymi. Ponadto z analizy ryzyka przeprowadzonej przez NIK z udziałem miast w kwietniu-maju 2020 r. wynika, że w związku z sytuacją finansową samorządów powstałą w wyniku pandemii COVID-19 inwestycje we flotę pojazdów elektrycznych mogą być wstrzymane lub znacząco ograniczone.
Najbardziej zaawansowany był stan realizacji obowiązku 5% udziału autobusów zeroemisyjnych we flocie transportu publicznego od dnia 1 stycznia 2021 r. Na koniec 2019 r. 8 z 28 jednostek (29%) zrealizowało już ten obowiązek, przede wszystkim dzięki wsparciu ze środków funduszy unijnych. Na szybkość rozwoju elektromobilności w komunikacji miejskiej ma również wpływ miks energetyczny Polski. Wyniki tylko trzech Analiz Kosztów i Korzyści na 26 udostępnionych w trakcie kontroli wskazywały na zasadność inwestycji w zeroemisyjny transport publiczny. Jako przyczyny braku opłacalności inwestycji w elektromobilność w transporcie publicznym wskazywano przede wszystkim wysokie ceny autobusów zeroemisyjnych, konieczność ponoszenia znacznych dodatkowych nakładów na instalację związaną z ładowaniem baterii oraz niekorzystne wskaźniki emisji zanieczyszczeń emitowanych przy produkcji energii elektrycznej w Polsce, z uwagi na produkcję w elektrowniach węglowych.
Opóźnione są prace nad wszystkimi projektami budowy pojazdów elektrycznych, a błędne decyzje skutkowały nieefektywnym wydaniem co najmniej 7 mln zł. W ramach programu Bezemisyjny Transport Publiczny (BTP) Narodowe Centrum Badań i Rozwoju zaplanowało opracowanie i dostawę do roku 2023 około 1000 innowacyjnych, bezemisyjnych autobusów transportu publicznego do jednostek samorządów terytorialnych Brak odpowiednich analiz sprawił, że postawiono nierealne w polskich warunkach gospodarczych wymagania. Nie były one również dostosowane do potrzeb miast, które oczekiwały prostego, taniego, niezawodnego i niskoemisyjnego pojazdu. Ostatecznie w kwietniu 2020 roku Centrum zrezygnowało z kontynuacji programu. Wydatki na jego realizację w kwocie ponad 7 mln zł okazały się więc nieefektywne, a miasta, które brały w nim udział zostały pozbawione gwarancji otrzymania bezzwrotnego wsparcia finansowego dla nabycia autobusów zeroemisyjnych. Natomiast trwające od 2017 r. prace NCBR nad programem e-Van nie przyniosły dotychczas zaplanowanych efektów i do końca 2019 r. pozostawał on w fazie koncepcyjnej. Pierwsze postępowanie wszczęto dopiero w maju 2020 r. Z kolei rozpoczęty w styczniu 2017 roku projekt uruchomienia produkcji polskiego samochodu elektrycznego wciąż pozostaje na początkowym etapie, czyli przedstawienia dwóch prototypów w lipcu 2020 roku z zaplanowanych pierwotnie pięciu jeżdżących prototypów na czerwiec 2018 r.
Jak dotychczas z powodu zbyt wysokich rygorów nie sprawdzają się strefy czystego transportu w miastach. Tylko władze Krakowa wprowadziły taką strefę, lecz po upływie około trzech miesięcy od wprowadzenia strefy Kazimierz zliberalizowano zasady jej funkcjonowania, co w praktyce doprowadziło do jej zamknięcia. Zmiana zasad została wprowadzona po wnioskach mieszkańców i naciskach ze strony przedsiębiorców działających w strefie. Zakaz wjazdu wszystkich samochodów z silnikami spalinowymi benzynowymi i diesel okazał się zbyt restrykcyjny w realiach krajowych. W praktyce strefa czystego transportu przekształciłaby się bowiem w strefę zamkniętą dla ruchu.
Wnioski
Najwyższa Izba Kontroli wnosi o zainicjowanie m. in. następujących prac legislacyjnych w celu dokonania poniższych nowelizacji i ustanowienia nowych regulacji – Wnioski de lege ferenda
Do Ministra Klimatu:
- Wprowadzenie w art. 39 ustawy o elektromobilności zmian umożliwiających tworzenie stref niskoemisyjnego transportu;
- Wprowadzenie zmian do art. 76 ustawy o elektromobilności, tak aby umowy o świadczenie zadań publicznych wygasały w terminach w nich określonych;
- Wdrożenie skutecznego systemu monitorowania realizacji obowiązków wynikających z art. 68 ustawy o elektromobilności;
- Wprowadzenie do art. 37 ust. 1 ustawy o elektromobilności przepisu umożliwiającego samorządom odstąpienie od wykonania analizy kosztów i korzyści w pewnych okolicznościach;
- Zintensyfikowanie działań w celu ustanowienia niezbędnych uregulowań prawnych dotyczących obszaru inteligentnych sieci elektroenergetycznych;
- Wydanie wszystkich pozostałych aktów wykonawczych do ustawy o elektromobilności.
W wyniku kontroli NIK sformułowała także Wnioski systemowe
Do Ministra Klimatu:
- Aktualizacja Planu Rozwoju Elektromobilności w Polsce;
- Rozpatrzenie zasadności zastosowania mechanizmu uzależnienia opłaty przy rejestracji pojazdów od wielkości emisji szkodliwych związków, wieku oraz ceny pojazdów;
- Skorelowanie działań zawartych w rządowych dokumentach strategicznych dotyczących elektromobilności z działaniami mającymi na celu odchodzenie od produkcji energii elektrycznej z paliw kopalnych oraz działaniami podejmowanymi na rzecz gospodarki o obiegu zamkniętym;
- Wprowadzenie instrumentów finansowych wspierających samorządy w realizacji obowiązków ustawowych zawartych w art. 68 ust. 2 i 3 ustawy o elektromobilności.
