W kontrolowanych miastach podejmowano działania, by ograniczyć zanieczyszczenia komunikacyjne, jednak nie były one wystarczająco skuteczne. Wciąż nie rozwiązano problemu nadmiernej emisji spalin pochodzących z transportu i jej negatywnego wpływu na zdrowie. Działania w tym obszarze były często rozproszone, a większość kontrolowanych miast nie miała aktualnego planu zrównoważonego rozwoju transportu publicznego, na którym powinny opierać się rozbudowa i organizacja ruchu. Jedynie w Krakowie wprowadzano strefy czystego transportu, ale popełniono przy tym poważne błędy.
Ograniczenie negatywnego wpływu transportu na środowisko jest jednym z celów polityki transportowej UE. Emisja liniowa (komunikacyjna) jest drugą w kolejności, po tzw. niskiej emisji pochodzącej z pieców grzewczych, przyczyną złej jakości powietrza, szczególnie w dużych miastach Polski. Najbardziej szkodliwe są tlenki azotu (NOx), powstające podczas spalania paliw w silnikach. Z wielu publikacji naukowych i analiz wynika, że powodują one uciążliwe skutki dla organizmów żywych i środowiska. Substancje zawarte w spalinach są dużo bardziej szkodliwe niż np. zanieczyszczenia przemysłowe, ze względu na to, że rozprzestrzeniają się w bezpośrednim sąsiedztwie ludzi, w wysokich stężeniach oraz na niewielkich wysokościach. Do skutków zdrowotnych narażenia na dwutlenek azotu (NO2) należą m.in. podrażnienia dróg oddechowych i nasilenie chorób układu oddechowego, zwłaszcza astmy.
NIK skontrolowała urzędy miast, w których występowały najwyższe stężenia NO2: w Warszawie, Krakowie, Wrocławiu, Częstochowie, Bielsku-Białej, Tarnowie oraz Legnicy. Wprawdzie w każdym z tych miast odnotowano obniżenie emisji liniowej, to jednak w trzech z nich – Warszawie, Krakowie i Wrocławiu – poziom stężeń dwutlenków azotu (NO2) wciąż przekraczał granice dopuszczalne normami krajowymi i europejskimi. NIK zwraca uwagę, że spośród siedmiu kontrolowanych miast jedynie Legnica spełniłaby zaostrzone wymagania wynikające z przygotowywanej nowelizacji dyrektywy CAFE, obniżającej o połowę dopuszczalny poziom dwutlenku azotu w powietrzu. Oznacza to, że wszystkie miasta, których dotyczy problem wysokich stężeń NO2 będą musiały w najbliższym czasie zintensyfikować działania na rzecz ograniczenia emisji z sektora transportowego.
Zgodnie z najnowszymi wytycznymi WHO z 2021 r. rekomendowane średnioroczne poziomy stężenia dwutlenku azotu nie powinny przekraczać 10 µg/m³ (µg – mikrogram). Tymczasem w latach 2018-2020 przekroczenia dopuszczalnych poziomów stężeń NO2, wynoszących średniorocznie 40 µg/m³, występowały w Katowicach, Krakowie, Warszawie, Wrocławiu, a w pozostałych kontrolowanych miastach odnotowano dwu- i trzykrotne przekroczenia. Żadne z miast nie określiło celu dotyczącego ograniczenia poziomów stężeń dwutlenku azotu do poziomów zalecanych przez WHO.
Najważniejsze ustalenia kontroli
Miasta prowadziły aktywną politykę promującą korzystanie z komunikacji zbiorowej, rowerów oraz środków transportu zeroemisyjnego. Jednak tylko w dwóch – Warszawie i Bielsku-Białej – odnotowano wzrost liczby podróżujących komunikacją publiczną. NIK negatywnie ocenia, że plany zrównoważonego rozwoju transportu publicznego, w oparciu o które powinna być prowadzona polityka miast, nie były aktualizowane na bieżąco w żadnym z nich. W kontrolowanych miastach tworzono warunki ruchu sprzyjające ograniczeniu emisji z transportu, ale co do zasady, nie weryfikowano ich wpływu na poprawę jakości powietrza. Wprowadzano strefy ograniczonej prędkości Tempo 30, rozbudowywano sieć dróg rowerowych oraz inwestowano w niskoemisyjną komunikację publiczną. Ponadto wyznaczano buspasy, wprowadzano ograniczenia w ruchu dla pojazdów ciężarowych oraz rozwijano inteligentny system sterowania ruchem. Szczególnie wyróżniały się w tym obszarze Warszawa (budowa II linii metra i trzy parkingi Park&Ride) i Wrocław (od 2017 r. wybudowano 19 Park&Ride na 1140 miejsc postojowych).
W sześciu z siedmiu skontrolowanych miast działania podjęte w celu wyeliminowania z ruchu pojazdów, które nie spełniały wymagań technicznych związanych z emisją spalin, polegały tylko na kontroli stacji diagnostycznych. Nie prowadzono ich jednak w ustawowym terminie. Jedynie w Krakowie rzetelnie działano na rzecz wycofania z ruchu takich samochodów. Od 2020 r. w Krakowie przeprowadzano terminowo wszystkie kontrole stacji diagnostycznych. Podjęto także współpracę z Policją, której użyczono sprzęt do kontroli emisji spalin pojazdów.
Jednym ze sposobów zmniejszenia zanieczyszczenia powietrza są działania edukacyjne i akcje promocyjne, zachęcające do korzystania z rowerów i komunikacji publicznej. Nie były one jednak w pełni skuteczne, gdyż w ostatnich latach jedynie w Warszawie i Bielsku-Białej pasażerowie chętniej korzystali z komunikacji publicznej. Z przeprowadzonej przez NIK otwartej ankiety wynikało, że to w Warszawie największy odsetek respondentów spotkał się z kampaniami informacyjnymi zachęcającymi do korzystania z innych form transportu niż samochód osobowy.
Główną barierą w rozwoju komunikacji miejskiej są wysokie koszty jej funkcjonowania. W żadnym z kontrolowanych miast wpływy z biletów nie pokrywały nawet połowy jej kosztów funkcjonowania netto. Spośród kontrolowanych miast komunikacja publiczna była finansowana w największym stopniu ze sprzedaży biletów w Krakowie i Legnicy, tj. w miastach, w których osoby biorące udział w ankiecie NIK najgorzej oceniły koszt komunikacji publicznej.
W okresie objętym kontrolą tylko jedno miasto skorzystało z możliwości wprowadzenia strefy czystego transportu (SCT), ale do ich wprowadzenia przygotowywały się także Wrocław i Warszawa. W październiku 2020 r. w stolicy przeprowadzono badania mające na celu oszacowanie rzeczywistej emisyjności pojazdów w mieście. Ich wynikiem był raport opublikowany w kwietniu 2022 r. Zawierał on dane dotyczące m.in. struktury wiekowej pojazdów poruszających się po mieście, a także emitowanych przez nie zanieczyszczeń. Stwierdzono w nim, że starsze samochody spełniające normy spalin Euro 4 oraz niższe emitują więcej cząstek PM2,5 oraz PM10, a także NO2, niż pojazdy nowe, które spełniają normę Euro 5 i 6. Raport zalecał wycofanie z ruchu pojazdów certyfikowanych poniżej normy 4 (oprócz autobusów i samochodów ciężarowych).
Pierwsza w Polsce strefa czystego transportu – wprowadzona w Krakowie w 2019 r. – była przygotowana nierzetelnie. Nie przeanalizowano czy oraz w jaki sposób jej wprowadzenie w uchwalonym kształcie przyczyni się do osiągnięcia celu w jakim została utworzona. Nie przeprowadzono pomiarów zanieczyszczeń powietrza pochodzących z transportu na obszarze strefy. Tym samym nie oceniono wpływu SCT na jakość powietrza. W wyniku protestów mieszkańców zasady wjazdu do strefy zliberalizowano do tego stopnia, że realnie przestała działać. Kolejna próba wprowadzenia SCT w Krakowie została podjęta w 2022 r. i była obarczona poważnymi błędami: nie ustalono dokładnych granic strefy oraz sposobu organizacji ruchu i nie przeprowadzono analizy kosztów i korzyści wprowadzenia strefy. W rezultacie 11 stycznia 2024 r. SCT została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.
Na uwagę zasługują doświadczenia innych krajów wskazujące, że strefy czystego transportu nie są w stanie samodzielnie spowodować znaczącej poprawy jakości powietrza. Dowodzą one ponadto, że najlepsze efekty można osiągnąć, gdy wprowadzenie strefy jest odpowiednio zaplanowane, zasady są jasno określone, a jednocześnie stanowi ona jeden z elementów spójnej polityki transportowej miasta i jej wprowadzenie cieszy się społeczną akceptacją.
Wnioski
W wyniku przeprowadzonej kontroli sformułowano następujące rekomendacje dla władz miast:
- zapewnienie spójnej polityki transportowej w mieście, uwzględniającej cele strategiczne związane z obniżeniem poziomu zanieczyszczeń liniowych;
- uwzględnianie docelowo zaleceń WHO dotyczących akceptowalnych poziomów zanieczyszczeń powietrza przy planowaniu działań, szczególnie długofalowych, związanych z ograniczeniem poziomów tych zanieczyszczeń;
- podejmowanie działań na rzecz zwiększenia atrakcyjności komunikacji publicznej, aby stanowiła realną alternatywę dla samochodów osobowych;
- zwiększenie nacisku na aktualność planów transportowych, które jako dokument obligatoryjny, winny stanowić podstawę budowania szerokich działań w sferze ograniczenia zanieczyszczeń liniowych;
- zharmonizowanie zagadnień związanych z działaniami na rzecz ograniczenia emisji liniowej, poruszanych w wielu dokumentach planistycznych;
- inicjowanie współpracy z Policją w celu wyeliminowania z ruchu ulicznego pojazdów niespełniających wymagań dotyczących emisji spalin;
- w przypadku podjęcia decyzji o przygotowaniu do wprowadzenia SCT, podejmowanie szerokich konsultacji społecznych i wypracowanie rozwiązań uwzględniających społeczno-gospodarcze skutki objęcia strefą miasta lub jego części;
- ustalanie wymagań dla pojazdów warunkujących możliwość wjazdu do SCT jedynie na podstawie emitowanych przez nie zanieczyszczeń (na podstawie norm Euro lub rzeczywistych pomiarów), niezależnie od ich roku produkcji lub daty pierwszej rejestracji w UE. Nie wyklucza to możliwości wprowadzania odrębnych wyłączeń podmiotowych.
